殡葬服务存在的问题及对策建议

自古殡葬习俗就是我国社会重要习俗之一，常言道：死生大事。对于一生只有一次的殡葬，我国传统文化尊崇的是“国之大事，在祀与戎”、“事死如生”、“慎终追远，民德归厚”，直至现在，死亡在人们生活中仍占有重要的地位。

殡葬服务是指人们为处理死者遗体、悼念死者及抚慰亲属所提供的各种社会服务。随着殡葬改革的不断深入，殡葬管理工作的逐步加强，殡葬职工素质的不断提高，殡葬设施的不断完善，殡葬服务基本满足了殡葬消费需求。但是，随着市场经济的发展及和谐社会的建设，殡葬服务也凸显出一些问题。因此，在新形势下，完善殡葬服务体系对于提高政府公共服务能力，加大市场监管力度，规范殡葬服务行为，不断满足公众殡葬消费需求具有重要的作用。

一、殡葬服务存在的问题

随着市场经济的发展和公众殡葬需求的不断提高，原本并不健全的殡葬服务体系也暴露出了一系列问题，在一定程度上影响了殡葬改革顺利进行，主要体现在以下几个方面：

（一）法律法规尚未健全，政府监管难以到位。目前，殡葬相关法律法规包括四个层次：一是国务院1997年颁布实施的《殡葬管理条例》，比较全面，系统地规范了殡葬，属行政法规性质。二是由民政部和相关部委制定发布的有关殡葬工作的部门规章，如民政部颁布的《公墓管理暂行办法》等。三是由省级地方人大及其常委会通过的地方性法规和省级地方政府颁布的规章，如殡葬管理办法及规定等。四是与殡葬工作相关的法律法规，如《中华人民共和国传染病防治法》等，涉及到殡葬问题。以上法律法规构成了我国以《殡葬管理条例》为核心，相关法律、部门规章、地方性法规、地方政府规章等为补充的殡葬管理法律体系。但存在着“法律文件效力较低，缺乏严肃性，相关制度不配套，可操作性差，立法相对滞后，殡葬存在真空地带”等问题，严重制约了殡葬市场的健康发展。

（二）事业经费投入不足，基础设施建设薄弱。目前，殡仪馆属于事业单位，财政对殡仪馆的投入有限。殡葬事业主要通过自我积累实现自我发展和提供公共服务。由于县级殡仪馆利用率不高，投入不足，导致殡葬设施基础薄弱。

（三）殡葬服务水平不高，经营行为尚需规范。殡葬服务业是一个比较幼稚的产业。目前殡葬服务市场的经营主体仍是民政部门占绝对的优势，形成殡葬市场垄断竞争的格局。垄断消除了外部竞争压力，抵消了提高效率和服务质量的内在动力，导致殡葬事业单位缺乏竞争意识。殡葬事业单位非企业化的管理模式造成管理费用开支过多和人财物的浪费。且服务项目单一，服务手段粗糙，服务质量不高。

（四）从业人同素质偏低，服务质量有待提高。目前，殡葬从业人员普遍年龄偏大，文化层次不高。造成殡葬行业从业人员素质不高的原因主要有三个：一是受传统观念的影响，高学历、高素质的人才不愿从事殡葬行业。二是殡葬教育相对滞后，从业人员缺乏更新知识、提高技能的渠道。三是殡葬服务机构长期处于民政部门的保护之下，外无竞争压力，内无激励机制，许多工作人员长期养尊处优，服务态度不好，服务水平不高。

（五）救助制度尚未普及，公共服务急需加强。殡葬机构大多实行自收自支的管理体制，客观上强化了殡葬事业的经营性，国家面向困难群体的殡葬救助制度尚未全面建立，农村五保户、城市特困户等困难群体人员去世后，火化费和运尸费支付成为负担，作为政府公共服务内容之一的殡葬服务急需加强。

（六）殡葬消费存在盲目性。目前，人们在殡葬消费中普遍存在非理性行为，集中表现为盲目、低俗和耗蚀资源三个方面，对社会产生了污染民风民俗，阻碍社会文明进步、影响经济发展等消极作用。

二、殡葬服务体系建设对策

（一）构建法规体系，强化市场监管。一是完善政策法规，规范殡葬服务。加紧完善和修订相关法律法规，提高殡葬市场监管法律文件的效力等级。加强殡葬市场监管相关制度之间的衔接配合，使各项监管制度具有可操作性，落实到位，为促进殡葬市场健康、有序、顺利发展提供有力的法律保障。二是推行技术服务标准，规范殡葬行为。民政部与劳动和社会保障部于2006年发布了殡葬行业殡仪服务员等六个国家职业标准，对殡葬从业人员的职业技能做出了规定。民政部2011年4月发布了《殡葬服务术语》《殡仪接待服务》《遗体告别服务》《遗体保存服务》《遗体火化服务》《骨灰寄存服务》《骨灰撒海服务》等七项殡葬服务标准，进一步完善了我国殡葬服务标准体系，为全面提升殡葬服务水平和政府进行有效的市场监管提供了依据。三是推广服务格式合同，减少法律纠纷。在殡葬行业推行殡葬服务格式合同，事先明确服务项目、收费标准、各自承担的责任范围、风险分担、预估服务成本，可以简化手续，节省交易成本和时间，增进交易安全，避免讼争，以利稳定。

（二）理顺管理体制，多方共同监管。一是政企政事分开，管办彻底分离。民政部《关于进一步深化殡葬改革，促进殡葬事业科学发展的指导意见》中明确提出：民政行政机关不再作为发起人或投资人，参与经营性公墓和其他殡葬服务企业的建设经营，机关工作人员不得在经营性公墓和其他殡葬服务企业任职或兼职，不得以任何形式从中获取利益。要把现有的殡葬市场监管机构与殡仪馆、公墓等殡葬事业单位彻底分开，将经营性、事务性等工作彻底剥离，行政单位的职责在于制定和执行政策、协调与监管，管理单位的职能在于管理与执法，服务单位的职责在于提供优质服务，确保殡葬市场监管的公开、公正、透明。二是转变监管职能，实行分类指导。从殡葬市场监管主体的定位来讲，主管部门对殡葬市场的监管职能应尽快实现两个转变和一个衔接，即：从主管型监管向监管型转变，从行政本位向市场取向转变，实现市场监管与公共服务的有效衔接。对殡葬服务机构按所有制形式不同实行分类指导，对国有公办的殡葬服务机构，将遗体接运、火化、骨灰寄存服务划入公益板块，实行事业化管理。火化必须严格执行政府定价，运尸、存尸、寄存费和租赁费用则实行指导价，政府采取购买服务的方式给予政策支持和资金补贴。将选择性服务划入经营板块，实行企业化管理，服务价格由市场调节。公办殡葬服务机构要带头降低市场调节价，发挥平抑物价的作用，规范殡葬服务收费项目，保证同类殡葬用品价格不高于市场价，中低价位殡葬用品足量供应。 三是相关部门协作，公众参与监管。殡葬市场监管涉及到多个部门，要与多个部门进行相关的合作，积极探索民政部门与其他相关部门合作的方式，科学划分执法权限，形成多部门协调的机制，提高殡葬市场监管效率。由于现代殡葬市场的复杂性、多元性和动态性，政府不可能监管到殡葬市场的每个角落。这就需要政府大胆地向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性工作，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织，通过大力发展社会中介组织，实现殡葬市场监管职能合理分化。建立社会公众参与的监督机制，引导公众参与的积极性。建立殡葬市场信息收集、整理、公开与获取的机制，形成有效的信息公开交流平台。进一步发挥新闻舆论的监督作用，建立举报奖励制度，公布殡葬市场监管热线，充分调动公众参与殡葬市场监管的积极性。

（三）加强殡葬经营管理，提升殡葬综合效益。一是强化内部管理，规范经营行为。殡葬机构要按照市场经济的要求实行创新。通过建立以产权清晰，责权明确，政企分开，管理科学为特征的现代企业制度，按照市场需求组织生产经营，健全管理制度，建立合理的用人机制、监管机制、分配机制和激励机制，提高殡葬综合效益。殡葬服务遵守相关法律法规，严格执行统一制定的基本殡葬服务项目和收费标准，公开选择性消费项目和收费标准，实行项目和收费标准双公开。同时规范从业人员服务行为，推行服务技术标准，不断提升经营活动的规范化水平。殡葬服务机构要诚信经营，共同营造殡葬市场公平公正的竞争环境，保护消费者的合法权益，构建“阳光殡葬”。二是创新殡葬服务，实施人文殡葬。由于殡葬的实质是人的精神活动，因而围绕殡葬的所有消费都是典型的精神消费，精神消费的基本特征就是个性化、多样性和文化品位，要求殡葬服务规范传统服务项目的同时，开展服务创新，提高服务层次和水平。丰富服务项目、提升文化内涵、体现人文关怀，以体现尊重逝者，安息生者。既让经济条件好的家属办好丧事，又让困难群众办得起丧事，以满足不同人员的需求，积极传播现代殡葬文明，弘扬优秀殡葬文化，构建“人文殡葬”。

（四）发展殡葬职业教育，加快人才队伍建设。一是大力发展学历教育，促进从业人员素质普遍提高。我国从1995年开始正式开展殡葬学历教育，大批接受了正规殡葬技术教育的中青年职工正逐步成为殡葬行业骨干，殡葬从业人员的素质大幅提高，进而提升了殡葬行业的社会地位，使殡葬行业获得社会的尊重，形成全社会共同关注殡葬行业，推进殡葬改革，构建和谐殡葬的良好氛围。二是不断加强继续教育，拓宽从业人员终身学习途径。殡葬行业是不断发展变化的行业，从业人员若要与之适应，就必须用新的知识、技能和观念来武装自己。通过终身学习不间断地接受教育和学习，以不断地更新知识，保持应变能力。

（五）立足基本殡葬服务，逐步实现公益殡葬。一是科学合理界定不同类型的殡葬服务。公民死亡后治丧活动不可或缺的最基本程序：遗体接运、存放、火化和骨灰寄存（或安葬）是基本殡葬服务的主要内容。除此以外的如整容化妆、租用礼厅、鲜花布置、乐队伴奏及自主选择经营性墓地等都属市场选择性殡葬服务范围。针对不同类型的服务，采取不同的措施，逐步实现殡葬公益化。二是积极稳妥推进均等化殡葬福利制度。逐步建立基本殡葬公共服务体系，实行基本殡葬服务免费化，既是我国殡葬事业改革和发展的基本趋势，也是建立和完善基本殡葬公共服务体系、实现基本殡葬公共服务均等化的必然需求。三是因地制宜地推进选择性殡葬服务公益化。选择性殡葬服务包括遗体整容、防腐、告别、骨灰安葬、殡葬用品及其他殡葬特需服务，这些服务虽不是完成殡葬活动的必经环节，但群众受到传统观念的影响还是会选择。对选择性殡葬服务要采取不同的措施进行分类指导。对不符合殡葬改革方向，造成资源浪费的选择性殡葬服务，如墓地，政府不仅不能实现其公益化，还应利用价格杠杆等引导民众放弃此类服务。积极推广树葬、花葬、草坪葬等节地葬法，鼓励倡导深埋、海葬等不保留骨灰方式，推行绿色殡葬。对采用节地葬法或不保留骨灰的，实行政府奖励、补贴，引导公众共同建设资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐相处。对于不违背殡葬改革方向，公众受到传统观念的影响确实需要的选择性服务，政府一方面要加强价格监管，引导殡葬市场健康发展，减轻公众丧葬负担。另一方面，要根据当地经济发展水平和财政支付能力，逐步将其纳入殡葬保障的范畴，使公益殡葬制度在深度和广度上不断拓展，让人们享受到从摇篮到坟墓的均等化社会福利。